Rapport final du président après l'avis du commissaire – La police enquêtant sur la police

Examen des dossiers

La CPP a examiné 28 cas afin de déterminer si les enquêtes sur les membres de la GRC avaient été menées conformément aux cinq critères suivants : 1) conduite; 2) conformité avec les politiques; 3) rapidité; 4) gestion hiérarchique; 5) degré d'intervention.

Pour assurer un échantillon aléatoire d'examen, les cas ont tout d'abord été catégorisés par région et division de la GRC et par catégorie d'infraction (voies de fait, agression sexuelle, décès). À partir de cette liste, la CPP a établi une sélection aléatoire pour s'assurer que chaque région de la GRC et chaque catégorie d'infraction était représentée.

Avec l'échantillon sélectionné, la CPP a alors commencé à évaluer chaque cas en fonction des critères qu'elle avait élaborés conjointement avec la GRC pour le programme des observateurs de la Division E (Colombie-Britannique) et qui étaient énoncés dans la plainte déposée par le président, c'est-à-dire : 1) conduite; 2) conformité avec les politiques; 3) rapidité; 4) gestion hiérarchique; 5) degré d'intervention.

Pour déterminer si la GRC avait traité ou non chaque enquête de façon adéquate, la CPP a donné une définition plus détaillée de ce qui pouvait être considéré comme « adéquat » en vertu de chacun des critères préétablis à l'intention de l'observateur. Il importe de noter que l'élaboration de ces définitions de base détaillées était nécessaire étant donné qu'il n'existe actuellement rien dans les politiques ou dans la loi pour orienter le traitement adéquat des enquêtes sur les membres. Comme il n'y a pas d'exemple idéal, nous en avons créé un.

Les définitions de base détaillées pour chaque critère ont été élaborées à partir :

• d'une évaluation (incluant des entrevues) des organismes d'enquête criminelle nationaux et internationaux et des pratiques exemplaires de ces derniers;
• des principales préoccupations relevées dans des présentations publiques à la CPP, dans lesquelles on indiquait ce que les principaux intervenants (membres du public, organismes de surveillance et de police nationaux et internationaux, ONG, etc.) considéraient comme acceptables et inacceptables (p. ex., besoin de transparence, rapidité, impartialité);
• des résultats des enquêteurs de la CPP qui ont effectué les analyses préliminaires des enquêtes sur les membres de la GRC et formulé des recommandations concernant les pratiques policières canadiennes courantes.

Pour maximiser la transparence de notre examen et garantir la rigueur du processus au public et à la GRC, la CPP a déterminé si le traitement de chacun des 28 cas était, en général :

• Adéquat : Satisfait à tous les critères énoncés ou les excède. Aucun problème relevé quant au traitement de l'enquête.
• Inadéquat : Ne satisfait pas aux principaux critères. Des problèmes ont été relevés et la CPP les a jugés suffisamment importants pour être susceptibles de compromettre l'intégrité de l'enquête.
• Partiellement inadéquat : Satisfait à certains critères, mais pas à tous les critères. Cette catégorie a été ajoutée pour les cas où la GRC avait respecté certains critères, mais il où il y avait encore place à l'amélioration.

Le 15 mai 2009, la CPP a formulé dans son rapport provisoire les conclusions générales suivantes :

En réponse à la question « Est-ce que le processus d'enquête interne actuel de la GRC peut légitimement inspirer la confiance à l'égard de la transparence, de l'impartialité et de l'intégrité des enquêtes criminelles et de leurs résultats? », la réponse éclairée de la CPP est non. Pour remédier à cette situation, la CPP a recommandé des propositions de changements de lois, de politiques, de procédures et de structures.

Les conclusions et recommandations sur la question étant énoncées ci-dessous, voici les principales conclusions figurant dans le rapport.

• Même si l'intention de la GRC lorsqu'elle demande à ce que les enquêtes sur ses membres soient traitées comme toute autre enquête est honorable (impartialité), la nature même d'une enquête d'un agent de police sur un autre est fondamentalement différente d'une enquête d'un agent de police sur un membre du public pour le même crime. Les agents de police sont tenus davantage responsables de par la nature même de leurs fonctions. Par conséquent, la CPP soutient que les enquêtes criminelles sur des membres de la GRC ne devraient pas être traitées comme toute autre enquête criminelle.
• La CPP a constaté que le contenu des politiques des divisions diffère et que leur application n'est pas uniforme. Même si la GRC a établi un certain nombre de politiques ayant trait au déroulement général des enquêtes criminelles, très peu de politiques abordent précisément la question des infractions commises par des membres de la GRC. Il s'agit d'une question préoccupante.
• À l'heure actuelle, le traitement des enquêtes sur les membres varie d'une division à l'autre, chaque division décidant de sa propre façon de procéder, étant donné l'absence de mesures obligatoires nationales relatives au traitement des enquêtes criminelles sur les membres.
• Dans l'ensemble, l'absence de processus de collecte de données ou de capacité de contrôle à l'échelle nationale et de la division dans le cadre d'enquêtes sur les membres (en plus d'une diversité de méthodes de récupération et de conservation des dossiers au sein des divisions de la GRC à cet égard) reflète le peu d'attention accordée aux enquêtes sur les membres.
• C'est la raison pour laquelle la CPP recommande la création du poste de registraire national des enquêtes sur les membres de la GRC, qui serait chargé de coordonner l'élaboration des politiques nationales et le traitement des enquêtes sur les membres au niveau de la division.
• Il existe certains cas où la GRC ne devrait pas mener des enquêtes sur ses propres membres. Lorsque l'infraction commise par le membre est grave, le pouvoir discrétionnaire de la GRC lui permettant de prendre les mesures qu'elle juge nécessaires doit être supprimé et remplacé par des mesures obligatoires.
• La CPP recommande l'adoption des mesures obligatoires suivantes :
  • Dans les cas de décès, il est recommandé que la CPP renvoie tous les cas vers un service de police externe ou un organisme d'enquête criminelle provincial (s'il en existe un). La GRC ne devra pas participer au processus et un observateur de la CPP devra être chargé d'assurer la transparence du point de vue civil.
  • Dans tous les cas de blessures graves et d'agression sexuelle, il est recommandé que la CPP et le registraire national de la GRC^{Note de bas de page 1} déterminent conjointement l'intervention adéquate à partir d'une des options suivantes :
    • renvoi vers un service de police externe ou un organisme d'enquête provincial (s'il en existe un);
    • déploiement de l'équipe mobile d'enquête sur des membres de la GRC ayant commis un incident critique;
    • assurer la participation de l'observateur de la CPP à l'enquête.

Principales conclusions issues de l'examen des dossiers

Version textuelle

Critères de la CPP liés aux plaintes – Évaluation globale

Conduite

• Approprié – 100 %
• Partiellement inapproprié – 0 %
• Inapproprié – 0 %

Conformité avec les politiques

• Approprié – 93 %
• Partiellement inapproprié – 0 %
• Inapproprié – 7 %

Degré d'intervention

• Approprié – 82 %
• Partiellement inapproprié – 14 %
• Inapproprié – 4 %

Rapidité

• Approprié – 32 %
• Partiellement inapproprié – 43 %
• Inapproprié – 25 %

Gestion hiérarchique

• Approprié – 32 %
• Partiellement inapproprié – 36 %
• Inapproprié – 32 %

• De façon générale, la conduite des membres de la GRC a été jugée très adéquate (100 %). La CPP a constaté que les enquêteurs de la GRC responsables d'une enquête sur un autre membre ont agi de façon professionnelle et impartiale.
• La CPP a aussi conclu que la conformité avec les politiques des membres de la GRC dans chaque cas était très adéquate (93 %). Toutefois, deux violations mineures des politiques de la GRC ont été constatées. Il importe de noter que ce critère visait uniquement à déterminer la mesure dans laquelle les membres avaient respecté les politiques en vigueur au moment de chaque enquête et qu'il ne visait pas à déterminer la pertinence de ces politiques (cette question a été évaluée séparément, comme nous l'avons déjà mentionné).
• La rapidité du traitement des enquêtes a aussi été jugée adéquate de façon générale (82 %). Sur les 28 cas examinés, 60 % ont été traités dans un délai de six mois ou moins. Toutefois, le traitement de 19 % de ces cas a pris plus d'un an, ce qui a soustrait des membres aux processus disciplinaires internes, le cas échéant. Des préoccupations précises ont aussi été soulevées concernant le traitement de cas historiques, qui a pris beaucoup plus de temps que prévu (un cas historique est toujours en traitement après plus de 28 mois, au moment où le rapport a été publié).
• Les deux critères qui, selon la CPP, suscitaient le plus de préoccupations étaient la façon dont la GRC avait traité les enquêtes sur le plan de la gestion hiérarchique (existence de conflit d'intérêts réel ou perçu; structure de gestion et rapports hiérarchiques appropriés) et le degré d'intervention (intervention adéquate et proportionnelle de la GRC compte tenu de la gravité de l'incident).
• Compte tenu du fait que ces deux critères ont tout particulièrement trait au processus de traitement des enquêtes, cette analyse met en exergue le fait que les préoccupations de la CPP concernent en grande partie le processus actuel de la GRC (qui comporte des failles) et pas les actions de membres individuels de la GRC.
• Mais avant tout, la CPP est extrêmement préoccupée par la gestion hiérarchique de la GRC (32 %). Le traitement de la majorité des cas examinés a été jugé partiellement ou entièrement inadéquat (68 %).
  • Tout particulièrement, dans 25 % des cas, les enquêteurs principaux ont dit qu'ils connaissaient personnellement le membre visé. Qui plus est, dans 60 % des cas examinés, un seul enquêteur était affecté à l'enquête sur un autre membre, compromettant ainsi l'intégrité de l'enquête sur le membre et présentant un important risque de conflit d'intérêts ou de perception de partialité.
    • De plus, dans 32 % des cas, l'enquêteur principal affecté était du même rang ou d'un rang inférieur que le membre visé par l'enquête, ce qui laissait place à une possibilité d'intimidation. Les recommandations visant à répondre à ces préoccupations sont mentionnées plus en détail plus loin.
• La CPP est aussi préoccupée par le fait que le degré d'intervention dans 68 % des cas a été jugé inadéquat en partie ou dans l'ensemble.
  • En outre, les entrevues avec les membres visés par l'enquête et les agents témoins ont été menées par un seul enquêteur dans 17 des 28 cas, créant ainsi, encore une fois, une possibilité d'intimidation ou de conflit d'intérêts.
  • D'autres préoccupations ont trait au renvoi des cas aux sections adéquates. La CPP a remarqué que les dossiers n'étaient pas affectés de façon uniforme au sein des divisions et qu'il n'existait pas de critères officiels permettant de cerner l'unité d'enquête à laquelle les cas devraient être affectés.
  • La CPP a aussi constaté une importante disparité dans les compétences des enquêteurs (y compris les enquêteurs principaux) affectés aux enquêtes sur les membres.

Conclusions et recommandations de la Commission

Par souci de commodité, les conclusions et les recommandations sont présentées ci-après sous la forme sous laquelle elles figurent dans le rapport (numérotées et encadrées). Dans l'ensemble, la CPP a formulé 20 conclusions et 14 recommandations, qui ont toutes été utilisées pour élaborer le modèle recommandé par la CPP sur la façon dont la GRC devrait désormais traiter les enquêtes sur ses membres qui impliquent des blessures graves, des agressions sexuelles ou des décès.

Conclusions issues du rapport final de la CPP

Conclusion 1 : Aujourd'hui, la question n'est plus de savoir si un examen civil est souhaitable, mais plutôt de déterminer la façon dont la participation civile aux enquêtes peut être la plus efficace.

Conclusion 2 : La nature même des enquêtes criminelles exige que la police, dans une certaine mesure, fasse partie de la solution.

Conclusion 3 : Les politiques de la GRC, bien que volumineuses, ne sont pas uniformes et n'abordent pas adéquatement le traitement des enquêtes sur les membres.

Conclusion 4 : L'absence de processus de collecte de données ou de capacité de contrôle à l'échelle nationale et de la division dans le cadre d'enquêtes sur les membres (en plus d'une diversité de méthodes de récupération et de conservation des dossiers au sein des divisions de la GRC à cet égard) reflète le peu d'attention accordée aux enquêtes sur les membres.

Conclusion 5 : En tout, les enquêteurs principaux connaissaient personnellement le membre visé dans 25 % des cas; dans 4 % des cas, les enquêteurs principaux appartenaient au même détachement que le membre visé.

Conclusion 6 : Il est légèrement plus probable que les enquêteurs principaux connaissent personnellement le membre visé (14 %) dans des endroits éloignés et dans le Nord que dans des endroits plus centralisés (12 %). Toutefois, il reste beaucoup d'enquêteurs principaux (12 %) provenant de divisions plus centralisées, où une aide externe est plus facilement accessible.

Conclusion 7 : En tout, selon l'avis des enquêteurs de la CPP, l'utilisation de témoins experts dans les cas était adéquate.

Conclusion 8 : De façon générale, le nombre de membres d'équipe affectés aux 28 enquêtes était inadéquat.

Conclusion 9 : En tout, la CPP a estimé que la structure et les liens hiérarchiques dans le cadre des 28 cas examinés étaient inadéquats en partie ou dans leur ensemble (68 %).

Conclusion 10 : Sur les 28 dossiers que les enquêteurs de la CPP ont examinés, il a été déterminé que dans 17 de ces cas le membre visé et les témoins ont été interrogés par un seul enquêteur de la GRC.

Conclusion 11 : De façon générale, la section ou l'unité responsable des enquêtes sur les membres (y compris leur mandat) n'était pas uniforme dans l'ensemble du pays.

Conclusion 12 : Dans le cadre des 28 cas examinés, les compétences des enquêteurs variaient grandement. Certains avaient suivi tous les cours sur les crimes graves et les sujets connexes, tandis que d'autres n'avaient que deux ans d'expérience au sein de la Section des enquêtes générales.

Conclusion 13 : De façon générale, il a été déterminé que les enquêtes menées par le Groupe des crimes graves étaient ciblées et exécutées en temps opportun, puisqu'il disposait des capacités, des ressources et du temps nécessaires pour mener l'enquête. Cela n'était pas le cas lorsque l'enquête était affectée à un commandant de détachement, à un enquêteur aux services généraux ou à un membre de la Section des enquêtes générales dont la lourde charge de travail n'a pas été modifiée en conséquence.

Conclusion 14 : Sur les 28 cas examinés, dont 6 avaient trait à un décès, un examen administratif n'a eu lieu que dans 4 cas. Dans deux de ces cas, des membres de la GRC ont fait feu (divisions du Manitoba (D) et du Nunavut (V)), et dans les deux autres cas, il s'agissait de décès de personnes en détention (divisions de la Saskatchewan (F) et de l'Alberta (K)).

Conclusion 15 : La CPP a estimé que, au total, le degré d'intervention était inadéquat en partie ou dans son ensemble (68 %). Elle était tout particulièrement préoccupée par le fait que les entrevues étaient menées par un seul enquêteur et que les cas étaient affectés de façon non uniforme au groupe d'enquête adéquat.

Conclusion 16 : Sur les huit accusations portées, il y a eu trois condamnations (37,5 %), et il n'y a pas eu de condamnation pour les cinq autres cas (62,5 %).

Conclusion 17 : Dans les cas nécessitant une intervention immédiate, notamment dans les cas de fusillade et de décès de personnes en détention, les enquêteurs de la CPP ont déterminé que tout le personnel nécessaire était intervenu rapidement et de façon pratique.

Conclusion 18 : La CPP a estimé que la plupart des enquêtes avaient été exécutées dans un délai opportun. Pour les dossiers dont le traitement a pris beaucoup plus de temps, cela n'était pas attribuable à un manque d'intérêt, mais plutôt à la lourde charge de travail de l'enquêteur en plus d'obstacles généraux (dates de l'audience, difficulté à localiser des témoins ou des plaignants, absence d'employés, etc.).

Conclusion 19 : De façon générale, la CPP a déterminé que les enquêteurs de la GRC étaient impartiaux et professionnels et qu'ils ont agi de façon consciencieuse dans le cadre de leurs affectations. La CPP a aussi établi que la plupart des membres visés et des membres témoins ont coopéré avec les enquêteurs de la CPP et ont agi de façon professionnelle.

Conclusion 20 : Après un examen en profondeur des dossiers choisis au hasard, il a été révélé que, dans la plupart des cas, les politiques adéquates ont été respectées. Dans quelques cas, la CPP a constaté que certains aspects des politiques connexes n'avaient pas été respectés; toutefois, il s'agissait d'écarts mineurs qui n'ont pas semblé avoir eu d'incidence sur les résultats de l'enquête.

Recommandations issues du rapport final de la CPP

Recommandation 1 : De façon générale, la CPP est d'avis que les enquêtes criminelles sur des membres ne devraient pas être traitées de la même façon que toute autre enquête criminelle.

Recommandation 2 : La CPP recommande que l'enquêteur principal soit d'au moins un rang supérieur au membre visé.

Recommandation 3 : Pour réduire le délai des enquêtes obligatoires sur des membres de la GRC, la CPP recommande que les enquêtes sur les membres soient affectées à une équipe composée (d'au moins) deux membres au sein d'un groupe d'enquête spécialisé.

Recommandation 4 : La GRC devrait affecter des enquêteurs supérieurs compétents ayant fait leurs preuves en cour et terminé les cours adéquats (p. ex., agression sexuelle, crimes graves, techniques d'entrevue et d'interrogation, analyse de déclaration); de plus, ils devraient posséder de fortes compétences analytiques et pouvoir interroger de façon efficace les témoins.

Recommandation 5 : La charge de travail des membres responsables d'enquêtes sur des membres devrait être réaffectée ou modifiée pour leur permettre de se consacrer à l'enquête.

Recommandation 6 : Il faudrait prêter une attention particulière au respect de l'exigence imposant à la GRC de consulter l'État avant de déposer des accusations contre des membres, compte tenu de la nécessité de mener des enquêtes indépendantes et impartiales sur les membres. La GRC devrait aussi effectuer un examen des recommandations faites à l'État dans les cas impliquant des membres de la GRC.

Recommandation 7 : Compte tenu du caractère délicat et de la transparence nécessaire dans le cas d'enquêtes sur des membres, il est recommandé d'effectuer des examens administratifs dans tous les cas de blessures graves, d'agression sexuelle ou de décès.

Recommandation 8 : La GRC devrait envisager d'avoir recours à une « vérification »^{Note de bas de page 2} dans les enquêtes sur les crimes moins graves dans toutes les divisions.

Recommandation 9 : La GRC pourrait envisager de recommander que l'officier responsable des Enquêtes criminelles de la GRC soit le destinataire du rapport de vérification pour déterminer si une enquête sur un crime moins grave devrait faire l'objet d'une enquête obligatoire.

Recommandation 10 : Les dossiers historiques exigent une expertise que ne possèdent habituellement pas la plupart des enquêteurs. Par conséquent, il est recommandé que ce type de dossier soit traité par un groupe spécialisé à l'échelle nationale ou régionale.

Recommandation 11 : Les politiques orientant les enquêtes criminelles sur les membres de la GRC devraient être normalisées à l'échelle du pays. Cela permettrait que les enquêtes obligatoires sur les membres de la GRC soient menées de façon uniforme aux quatre coins du pays.

Recommandation 12 : Le registraire national de la GRC devrait fournir au président de la CPP des rapports mensuels réguliers concernant toutes les enquêtes sur les membres menées dans les cas d'actes criminels, d'infractions mixtes et d'actes punissables par procédure sommaire.

Recommandation 13 : La GRC devrait officialiser un protocole d'entente pour chaque division à l'échelle du pays pour s'assurer que les enquêtes sur les membres soient obligatoirement affectées à un service de police externe.

Recommandation 14 : La GRC devrait créer un manuel intégré pour aborder tout particulièrement les procédures des enquêtes menées par la GRC sur l'un de ses membres.

Recommandations concernant les politiques et les procédures de la GRC

Comme nous l'avons déjà mentionné, il existe certains cas où la GRC ne devrait pas mener des enquêtes sur ses propres membres. Le graphique ci-dessous indique que plus l'infraction commise par le membre est grave, plus il est important que l'enquête sur le membre soit indépendante et impartiale. Il illustre l'affirmation de la CPP selon laquelle, lorsque la prétendue infraction commise par un membre est grave, le pouvoir discrétionnaire de la GRC lui permettant de prendre les mesures qu'elle juge nécessaires doit être supprimé et remplacé par des exigences obligatoires.

Interventions recommandées de la GRC dans le cas d'enquêtes sur les membres

Version textuelle

Mesures obligatoires de la GRC et rôle de la CPP

Type d'infraction définie	Infraction du membre (par degré de gravité)	Traitement actuel par la GRC	Traitement recommandé d'une enquête sur un membre par la GRC
Actes criminels Infraction qui, au Canada, est plus grave que celle visée par une procédure sommaire. À bon nombre d'égards, il s'agit de l'équivalent canadien de l'acte délictueux grave des États Unis. Les meurtres et les trahisons sont des exemples de crimes commis au Canada qui constitueraient un acte criminel. Ces crimes sont habituellement jugés par des juges nommés par le gouvernement fédéral et entraînent de lourdes peines.	Décès Négligence criminelle entraînant la mort (art. 220 CCC)	Pouvoir discrétionnaire à l'échelle de la division de la GRC	Mesure obligatoire de la GRC : La CPP doit adresser tous les cas de décès à des services policiers externes ou à un organisme d'enquête criminelle provincial (aucune participation d'un membre de la GRC) Protocoles d'entente de division mis en œuvre Participation d'un observateur de la CPP
	Blessures graves et agression sexuelle Agression armée ou infliction de lésions corporelles (art. 267 du CCC) Agression sexuelle (art. 272 du CCC)	Pouvoir discrétionnaire à l'échelle de la division de la GRC	Mesure obligatoire de la GRC La CPP et le registraire national doivent déterminer l'intervention adéquate à partir des options ci dessous dans le cas de blessures graves et d'agression sexuelle : Charger un service policier externe ou un organisme d'enquête provincial du cas dans le cadre d'un PE Déploiement de l'équipe mobile d'enquête sur des membres de la GRC en cas d'incident critique Participation d'un observateur de la CPP

Pouvoir discrétionnaire conservé par la GRC

Type d'infraction définie	Infraction du membre (par degré de gravité)	Traitement actuel par la GRC	Traitement recommandé d'une enquête sur un membre par la GRC
Infraction mixte Infraction mixte que l'État peut choisir de considérer comme un acte criminel ou un acte punissable par procédure sommaire.	Voies de fait (art. 265 du CCC)	Pouvoir discrétionnaire à l'échelle de la division de la GRC	Direction générale de la GRC conserve le pouvoir discrétionnaire de déterminer l'intervention adéquate.
Procédure sommaire Au Canada, infraction moins grave qu'un acte criminel pour laquelle les procédures et la punition tendent à être moins coûteuses.	Par exemple : vol de 5 000 $ ou moins	Pouvoir discrétionnaire à l'échelle de la division de la GRC	Le registraire national de la Direction générale de la GRC conserve le pouvoir discrétionnaire de déterminer l'intervention adéquate. Les politiques et les procédures normalisées recommandées de la CPP sont suivies (mentionnées cidessous).